La política fiscal y el Impuesto sobre los Ingresos Personales en la reforma integral de la economía.

 Por: Luis Gutiérrez Urdaneta

          Julio Carranza Valdés

“La intervención del estado y la aplicación de políticas inequívocas y transparentes, especialmente en el campo fiscal, que debe fortalecerse día a día, son indispensables para reducir la desigualdad…”   Thomas Piketty

La economía cubana necesita, por un lado, incrementar sus niveles de producción de bienes y servicios y, por el otro, mantener el mayor nivel de equidad posible y protección de los sectores más vulnerables, sin desconocer que la reforma económica dará lugar a una mayor diferenciación en los ingresos en comparación con los que fueron concebidos en el modelo económico que caracterizó las primeras décadas de la Revolución, cuando la casi totalidad de la economía era estatal: la franja entre el salario mínimo y el máximo era muy estrecha, el sector privado tenía un peso mínimo en la economía, la inversión extranjera era incipiente, el recibo de remesas del exterior era poco significativo y prácticamente no existía distribución de utilidades empresariales o ésta era significativamente menor.

Con la evolución de este proceso y los cambios que van apareciendo desde los 90s, la política impositiva sobre los ingresos personales adquiere un papel central, sin embargo, no ha sido adecuadamente rediseñada para garantizar su impacto progresivo en el contexto del nuevo modelo económico al que la reforma debe dar lugar. La evasión fiscal, además, es significativa debido a los escasos e ineficientes mecanismos de registro y control.

De lo que se trataría es de sostener un sistema fiscal dinámico y económica y socialmente fundamentado que permita obtener los objetivos antes enunciados, o sea, incentivar la producción, la inversión, el empleo y la productividad a la vez que contribuir a la mayor equidad posible (que no igualitarismo) como corresponde a una economía socialista, y mantener los equilibrios macroeconómicos en niveles aceptables y manejables.

Es esencial retener, sin confusiones al respecto, que la política fiscal, junto con la monetaria, cambiaria y de rentas son instrumentos no sólo de estabilización macroeconómica sino de dirección de la economía, que tienen que formar parte de la reforma integral que debe ser completada. Si se accionan de manera aislada no sólo se pueden anular sus impactos, sino que pueden tener efectos perversos, contrarios a los objetivos que se buscan. El análisis presente en este texto se debe leer en el contexto de un programa de reforma integral de la economía  (Carranza Valdés, Gutiérrez Urdaneta, & Monreal González, 1995). La política fiscal debe ser un componente activo y variable en el tiempo, dependiendo de la coyuntura, pero siempre conectado con los objetivos que persigue la reforma integral.

Quiérase o no, la economía nacional no puede desconocer que tiene que lidiar con la competencia, los desafíos y los paradigmas que le plantea el contexto internacional: la necesidad imprescindible de atraer mayor inversión extranjera, mejorar significativamente el desempeño de su sector de empresas e instituciones públicas y de otorgar incentivos suficientes a los sectores emergentes de la economía, principalmente compuestos por jóvenes, muchos de los cuales miran como alternativa el traslado a otros países donde aprecian mayores ventajas para sus emprendimientos.

La historia económica de muchos países del mundo, sobre todo de aquellos que tienen un alto nivel de desarrollo, demuestra la importancia y el rigor con que se diseña, se conduce y se controla la política fiscal, con un alto nivel de efectividad y de protección legal. A ellos han correspondido diferentes épocas de políticas fiscales, que han respondido a distintos modelos económicos, desde los estados de bienestar que caracterizaron a la Europa Occidental de la postguerra, el EEUU del New Deal y el Japón de la reconstrucción, con niveles impositivos notablemente altos, que en algunos momentos críticos y excepcionales llegaron a considerar  tasas máximas de impuestos sobre los ingresos personales del 90%, hasta otros de carácter neoliberal, principalmente a partir de los años de 1980s, que han reducido significativamente los gravámenes a los sectores de mayores ingresos con el argumento (insostenible por las evidencias) de que esto estimula la inversión y con ello el empleo y la producción, cuando en realidad han concentrado la riqueza e incrementado la pobreza, con notables rezagos de las políticas sociales y los servicios públicos. Las políticas impositivas más progresivas, económica y socialmente fundamentadas, han garantizado mayor equidad, mayor inversión en infraestructuras, mejores equilibrios macroeconómicos y mayor crecimiento.

La actual situación económica de Cuba es de una complejidad enorme, impactada  por un fuerte bloqueo económico desde EEUU, reforzado desde la administración de Donald Trump, , las consecuencias de la pandemia que entre otros efectos redujeron el turismo a prácticamente cero  durante dos años,  un aumento significativo de los precios de las importaciones y las incoherencias de una reforma económica lenta y sin suficiente integralidad, lo cual dio lugar a una fuerte contracción económica (decrecimientos de 10,9% del PIB en 2020 y 13,9% interanual en el primer trimestre de 2021 y ligera recuperación desde el segundo trimestre de ese año ), con una reducción notable de la oferta, a la vez que una espiral inflacionaria arreciada por un incremento de ingresos sin respaldo material, lo cual ha afectado sobre todo a los sectores más vulnerables del país, cuya magnitud es considerable. La inflación es uno de los “impuestos” más perversos, que afecta mayormente a los sectores de menores ingresos, franja de población que es actualmente bastante amplia. El combate a la pobreza debe ser asumido hoy en Cuba, con claridad y sin eufemismos, como una prioridad de primer orden en la agenda nacional.

En un trabajo anterior defendíamos la idea de que es necesario abordar la inflación con una política integral (por el lado de la oferta, por el lado de la demanda y con una política cambiaria, monetaria y fiscal precisas y dinámicas). En este trabajo apuntamos sobre todo al tema de la política fiscal, la cual consideramos que debe ser progresiva y rigurosa, en el sentido de obtener los ingresos que el estado central necesita para garantizar tanto su política social como su política de inversiones con equilibrios macroeconómicos aceptables, así como lo suficientemente equilibrada para incentivar la inversión y el crecimiento de los diferentes actores económicos, incluyendo el sector privado y cooperativo.

Pero tratamos aquí, específicamente, sobre esa parte de la política fiscal que son los impuestos a los ingresos personales (ISIP), o sea,  aquellos que obtienen las personas naturales de fuentes tales como el ejercicio del trabajo por cuenta propia, el desarrollo de actividades intelectuales, artísticas y manuales o físicas en general, ya sean de creación, reproducción, interpretación, aplicación de conocimientos y habilidades, de la ejecución de actividades industriales, de prestación de servicios, agrícolas y pecuarias en general; de los dividendos o participaciones de las utilidades en empresas, del arrendamiento de bienes muebles e inmuebles de su propiedad o posesión que no  constituyan una actividad de trabajo por cuenta propia,  de la venta de bienes muebles e inmuebles o de derechos, de los salarios, las gratificaciones y otras remuneraciones, que se perciban en adición al salario u otras fuentes de ingresos como resultado del trabajo y  de otras fuentes que generen ingresos, en efectivo o en especie, las que serían reguladas en la Ley del Presupuesto del Estado del año que corresponda. Hoy se excluyen, entre otros, las remesas y los intereses bancarios  por los depósitos en cuentas de ahorro en bancos de la República de Cuba (Asamblea Nacional del Poder Popular, 2012).

En el caso de los propietarios de MIPYMES privadas, se entiende por dividendos  la parte de la ganancia de la empresa que estos retiran como remuneración de los accionistas, destinados fundamentalmente a su consumo y ahorro personal. A la ganancia empresarial como tal, le corresponde otro impuesto que no es objeto de análisis en el presente texto, aunque es útil adelantar que podrían ser revisadas formulaciones para reducir la doble tributación de los propietarios, tema de larga discusión en muchos países (Rosen, Boothe, Dalhby, & Smith, 1999).

En síntesis, la idea no es convertir los impuestos sobre ingresos personales en una carga pesada sobre una población fatigada y que de manera mayoritaria cuenta con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades debido a la inadecuada relación entre precios e ingresos, agravada por la inflación actual. La idea es transformar ese componente de la política fiscal en una herramienta activa para alcanzar una mayor equidad, una fuente más efectiva y racional de ingresos al presupuesto nacional a todos sus fines, que contribuya a disminuir el déficit y a mejorar los hoy alterados equilibrios macroeconómicos, así como a reducir los niveles de precios, contrayendo la demanda agregada en moneda nacional.

Su carácter debe ser equilibrado, claramente progresivo y dinámico. Y por supuesto que no puede ser una herramienta desconectada de otras transformaciones generales de la propia política fiscal en particular y de la economía nacional en general. Todo lo anterior supone rigor en el análisis y diseño de la política fiscal y también el establecimiento de los mecanismos de control que permitan su rigurosa ejecución y la reducción de la evasión.

Desde el punto de vista político, el ISIP es un tema muy sensible, además de que por sus complejidades técnicas se presta a confusiones, errores y manipulaciones, por esto debe ser tratado con absoluto rigor analítico y transparencia, así como ser objeto de debate por los trabajadores y sus sindicatos, empresarios, emprendedores, instituciones públicas y por la sociedad civil en general[1], como parte del proceso de toma de decisiones y construcción de un nuevo pacto fiscal.

Intentamos reflexionar aquí, en el caso específico de Cuba, sobre la planteada cuestión de: ¿Cuáles son las consecuencias sociales y económicas de no implementar reformas fiscales progresivas y recaudatorias, en un contexto de crisis, pandemia (y recrudecimiento del bloqueo de los Estados Unidos en el caso de Cuba)?  (OXFAM México, CLACSO y Friederich Ebert Stiftung, 2022) .

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[1] En la discusión popular a veces se manifiesta la creencia de que el aumento de la imposición directa y progresiva puede conducir a un aumento de precios. Todo lo contrario, el ISIP es deflacionario (Blinder, 1972).